Artículo
de Investigación
Consulta previa y perspectivas de diálogo en sociedades
plurales
Prior
consultation and prospects of dialogue in plural societies
Ilda
Nadia Pari-Bedoya[1]
Universidad Nacional San Agustín de Arequipa
Recibido: 06/07/2021
Aceptado: 01/09/2021
RESUMEN
El presente artículo abordará el
problema del diálogo en los procesos de consulta previa en sociedades plurales
como la latinoamericana, y en particular, la peruana, con la finalidad de
cumplir los estándares internacionalmente reconocidos para la garantía de los
derechos de los pueblos indígenas.
PALABRAS CLAVE: consulta previa, diálogo; interculturalidad.
ABSTRACT
This article will deal with the problem of dialogue in prior
consultation processes in plural societies such as Latin American, and
especially, Peruvian society, or the purpose of complying with internationally
recognized standards for the guarantee of the rights of indigenous peoples.
KEYWORDS: prior
consultation; dialogue; interculturality.
INTRODUCCIÓN
En el Perú se encuentran reconocidos 55 pueblos indígenas u
originarios, de los cuales 51 provienen de la Amazonía y 4 de los Andes
(Ministerio de Cultura, 2020), observándose una mayor presencia en los
departamentos de Loreto, Ucayali y Madre de Dios. Respecto a los conflictos
sociales, la Defensoría del Pueblo (2020) da cuenta de 190 conflictos sociales:
140 activos y 50 latentes, siendo de índole socio-ambiental 128 casos, comunal
12 casos y demarcación territorial 4 casos. En la actualidad, 8 procesos de
consulta previa a cargo del Ministerio de Energía y Minas: “3 ubicados en
Ayacucho (exploración minera Pucacruz, Mónica Lourdes y Lourdes); 1 en Loreto
(Lote 192); 1 en Ucayali (Lote 200), 1 en Apurímac (exploración minera
Turipampa Sur); 1 en Cusco (ampliación de mina Antapaccay), y 1 en Moquegua
(exploración San Gabriel)” (CAAAP, 2020).
A estos ocho procesos de consulta previa a cargo del
Ministerio de Energía y Minas, hay que adicionar el proceso de consulta previa
sobre el servicio de transitabilidad en Amazonas, específicamente en la
provincia de Condorcanqui. Todos estos procesos en la actualidad se encuentran
pausados producto de la pandemia. A partir de esa situación, el Gobierno
Peruano propuso adoptar medidas altamente perniciosas para el derecho a la
consulta previa de los pueblos indígenas y que no permitía satisfacer los
estándares del Convenio 169 OIT, como fue la propuesta de “consulta virtual”. Dicha propuesta generó el rechazó de
agrupaciones indígenas como os voceros de las organizaciones indígenas AIDESEP,
FENMUCARINAP, CONAP, CCP, CNA, UNCA, así como de la Federación Nacional de
Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú
(FENMUCARINAP), cuya presidenta refirió que más de medio millón de mujeres
indígenas en el Perú son analfabetas y desconocen el uso de las nuevas
tecnologías (Diario Gestión, 2020). Este rechazo, llevó a que finalmente el
gobierno diera marcha atrás en la implementación de dicha medida.
El presente artículo abordará el problema del diálogo en los
procesos de consulta previa en sociedades plurales como la latinoamericana, y
en particular, la peruana, con la finalidad de cumplir los estándares
internacionalmente reconocidos para la garantía de los derechos de los pueblos
indígenas.
DERECHOS
DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS
El Relator Especial de las Naciones Unidas José Martínez
Cobo, define a los pueblos indígenas como:
Son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que,
teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión
y precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran
distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos
territorios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de
la sociedad y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir a
futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como
base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios
patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales (Citado
por Stavenhagen, 1989, p. 45).
Los derechos de los pueblos indígenas, si bien se pueden
encontrar en los principales documentos sobre Derechos Humanos, como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 1 y 27); Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (preámbulo y art.
1); Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación Racial (art. 5); Convención sobre los Derechos del Niño (arts.
2, 5, 8 y especialmente el 30), estos parten de la protección de los derechos
individuales, los cuales resultan insuficientes para tutelas los derechos de
los pueblos indígenas. Ello en cuanto “necesitan, además, el reconocimiento de
derechos colectivos específicos para lograr garantizar de forma efectiva su
supervivencia, bienestar y dignidad como grupo humano” (Galvis y Ramírez, 2011,
p. 2). Dicha situación generó la producción de instrumentos que reconozcan
estos derechos de carácter colectivo, como el Convenio Nº 169 de la OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes -adoptado por la
Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo el 7 de junio
de 1989- y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas -Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el
13 de septiembre de 2007.
El Convenio N° 169, elaborado por la Organización
Internacional del Trabajo, resulta de obligatorio cumplimiento para los Estados
que lo han ratificado, siendo el Perú uno de esos países. Este convenio, surgió
para corregir el Convenio N° 107, el cual fue criticado, debido a su
“terminología condescendiente y paternalista y a su enfoque integracionista o
asimilacionista” (Galvis y Ramírez, 2011, p. 3). Los principales derechos
contenidos en este convenio son:
·
No
discriminación (artículos 3, 4, 20 y 24) Adoptado por la Conferencia General de
la Organización Internacional del Trabajo el 7 de junio de 1989.
·
Derecho
a la propiedad y posesión de las tierras tradicionalmente ocupadas (artículos
14 y 18)
·
Derecho
a que se respete su cultura, integridad e instituciones (artículos 2, 5 y 7)
·
Derecho
a determinar su forma de desarrollo (artículo 7)
·
Derecho
a participar de manera directa en las políticas y programas que les afecten o
interesen (artículos 6, 7 y 15)
·
Derecho
a ser consultados sobre las medidas de tipo administrativo o legal que les
puedan afectar (arts. 6, 15, 17, 22 y 28).
Estos derechos y principios, serían ratificados el 13 de
septiembre de 2007 cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,
afirmando en su Preámbulo que “son iguales a todos los demás pueblos y
reconociendo al mismo tiempo el derecho de todos los pueblos a ser diferentes,
a considerarse a sí mismos diferentes y a ser respetados como tales”.
El objetivo de este documento es hacer efectivo para los
pueblos indígenas, los derechos reconocidos en las otras normas internacionales
de Derechos Humanos. Los derechos de los pueblos indígenas que reconoce la
declaración son los siguientes:
·
Derecho
a la vida, la integridad física y mental, la libertad y la seguridad (artículo
7) - Derechos colectivos a vivir en libertad, paz y seguridad sin sometimiento
a genocidios o actos violentos (artículo 7)
·
Derecho
a disfrutar los derechos reconocidos nacional o internacionalmente en el
derecho laboral (artículo 17)
·
Derecho
a la educación del Estado en su propio idioma y conforme su cultura (artículo
14)
·
Derecho
a mantener sus prácticas tradicionales en salud y el acceso a todos los
servicios de salud y sociales que provea el Estado (artículo 24).
La diferencia entre ambos instrumentos es que el Convenio N°
169 de la OIT, resulta jurídicamente vinculante para los países que lo han
ratificado, debiendo adecuar sus prácticas y normativa a su contenido. Mientras
que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, si bien no es jurídicamente vinculante, la cantidad de países y el
consenso con el que fue adoptado genera una fuerza política, la cual, a través
de su reconocimiento por los cortes y las legislaciones nacionales, adquirirá
fuerza vinculante como ocurrió con la Declaración Universal de Derechos Humanos
(Galvis y Ramírez, 2011, pp. 4-6).
TERRITORIO
Y DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS
HUMANOS
La relación entre territorio y derechos de los pueblos
indígenas en el SIDH, se ha tratado con motivo de la protección de los derechos
relacionados con la propiedad de sus tierras y el uso de sus recursos (ver, por
ejemplo: los casos Comunidad Indígena Xákmok Kásek v. Paraguay, Yakye Axa v.
Paraguay y el Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa v. Paraguay). A partir de la
interpretación del derecho a la propiedad privada reconocido en el artículo 21°
de la CADH, comprendiendo a la propiedad colectiva de los territorios
ancestrales de estos pueblos, que además de la demarcación incluye el derecho a
usar y garantizar el respeto a los recursos naturales, incluyendo los animales,
bosques, lagos, lagunas y ríos (CIDH,
2009). Según Mereminskaya (2011), al
momento de revisar la jurisprudencia de la CIDH sobre el derecho de propiedad
colectiva de las comunidades indígenas vemos como reinterpreta el derecho a la
propiedad a la luz del Convenio 169 de la OIT, para salvaguardar la libertad
individual, afirmando el derecho a la propiedad colectiva. (p. 225).
La Corte IDH, ha reconocido que el derecho a la propiedad y
el acceso a sus recursos, es indispensable para la vida y desarrollo de las
comunidades indígenas, en consecuencia, es parte de las obligaciones del
Estado, salvaguardar su territorio y mantener las condiciones necesarias para
que sus componentes se encuentren en una calidad óptima. Por lo tanto, frente a
actividades que puedan generar daño, o que mermen la calidad de los componentes
de su territorio (ríos, aire, arboles, animales, etc.), el Estado no promover
actividades que desconozcan o dejen de lado la relación que mantienen los
pueblos indígenas para con cada uno sus componentes, relación. Tal como apunta
Elizabeth Salmón:
En igual sentido, el acceso a sus tierras ancestrales y al
uso y disfrute de los recursos que en ellas se encuentran está directamente
vinculado con la obtención de alimento y el acceso a agua limpia. De esta
manera, hay que tener que existen numerosos pueblos indígenas cuya subsistencia
depende de su estrecha relación con ríos y lagos y la regularidad de las
lluvias, o bien, tratándose de pastores o nómadas, de los acuíferos en zonas
desérticas o semidesérticas. Por ello, se puede afirmar que la importancia de
los recursos hídricos para las comunidades indígenas resulta esencial debido a
la especial relación que tienen con la naturaleza y el medio ambiente que los
rodea (Salmon, 2012, pp. 253-254).
Esta relación va más allá de la satisfacción de necesidades
individuales, encierra toda una cosmología donde la tierra es sagrada (no se
lucra) es un todo integrado donde el indígena y la comunidad forman parte de
este todo armónico. Bajo la línea de la Corte IDH, Stavenhagen (citado por Buob
2012, p. 96), señala que la violación de los derechos individuales indígenas
parte del no reconocimiento de sus derechos colectivos, por ende, están en una
constante situación de vulnerabilidad.
Así, para garantizar la propiedad comunitaria la Corte IDH a
partir del análisis del caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs.
Nicaragua introduce esta reinterpretación del derecho de propiedad como derecho
colectivo, al establecer que la relación tierra – comunidad difiere a la
concepción individualista para esto la Corte señala que “la tierra está
estrechamente relacionada con sus tradiciones y expresiones orales, sus
costumbres y lenguas, sus artes y rituales, sus conocimientos y usos
relacionados con la naturaleza, sus artes culinarias, el derecho
consuetudinario, su vestimenta, filosofía y valores” (Corte IDH, 2005),
introduciendo otros aspectos que vinculan a las comunidades con la tierra,
yendo más allá de lo económico. Gracias a estos componentes socioculturales que
guardan la relación tierra-comunidad es que la Corte IDH ha procedido a
relacionarlos a otros derechos individuales, un ejemplo de ello es en el fallo
del Caso Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay ” (Corte IDH, 2005) siendo
que, al pronunciarse respecto al derecho al agua de la comunidad señala que si
bien la contaminación de la misma vulnera derechos como el de la salud,
alimentación acceso al agua limpia para una vida digna, también se vulneran
otros derechos como es el derecho a la identidad cultural.
Esta identidad cultural fue abordad en el fallo del caso
Comunidades Indígenas Maya y sus miembros Vs. Belice, la Comisión IDH afirmó
que “la importancia de los recursos hídricos para las comunidades indígenas
resulta esencial debido a la especial relación que tienen con la naturaleza y
el medio ambiente que los rodea” (CIDH, 2000), entendiéndose que cosmovisión
con su entorno (en este caso con elagua) dista a la visión del agua como
recurso. Bajo esta lógica, al identificar esta conexión especial que se
materializa en el pensamiento, religión y cultura viva de la relación
tierra-comunidad, el cual dista en demasía al pensamiento colonial-capitalista
es que la Corte IDH en el caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador
(Corte IDH, 2012) , señala la importancia del papel del Estado en la protección
efectiva de los pueblos indígenas, debiendo tomar en cuenta las
particularidades de cada pueblo (tanto económicas como socio culturales), en
este juego de intereses donde la mayoría de recursos se encuentra ubicados o
aledaños a los territorios indígenas es que los pueblos indígenas se encuentran
en una situación de especial vulnerabilidad.
La introducción al respeto, salvaguarda y protección de
otras formas de comprender y relacionarse con la naturaleza representa un paso
importante en la protección de los derechos de las comunidades indígenas,
advertimos que esto ha tenido que ser reconocido por una entidad internacional
para que repercuta en otros Estados, y sirva de guía al momento de establecer
criterios en procesos de consulta previa. La Corte IDH ha sido el primer
organismo internacional en reconocer la relación especial y distinta que
guardan los pueblos indígenas con su entorno dado que esta se encuentra
empapada de “características propias de sus costumbres” (Salmon, 2012, p. 255).
En síntesis, la posición de la Corte IDH como precursor de
la reinterpretación del derecho individual a la propiedad, señala que en el
caso de pueblos indígenas ha de ser entendido como un derecho colectivo, siendo
esta la única manera de poder salvaguardar los derechos individuales de cada
integrante indígena, por cuanto es una condición indispensable para que
reproduzcan culturalmente una vida digna (Corte IDH, 2005).
PERSPECTIVAS
DE DIÁLOGO EN SOCIEDADES PLURALES
¿Por qué es una obligación por parte del Estado consultar a
los pueblos indígenas u originarios sobre medidas legislativas y
administrativas? Conforme explica James Anaya si bien la regulación apartada de
la visión integracionista que planteaba el Convenio 107 de la OIT, ha devenido
con posterioridad a través del convenio N° 169 de la OIT, se podía ya apreciar
de la propia lectura del Pacto de Derechos Civiles y Políticos: el derecho de
las minorías étnicas, religiosas o lingüísticas a vivir según su cultura, a
enseñar y practicar su propia religión y a usar su propio idioma (Mayén, Erazo
y Lanegra, 2014).
Al hablar que los Estados “no negarán” y que los pueblos
tienen derecho a la “libre determinación” implica que las minorías – en el
presente caso aplicado a las comunidades indígenas- puedan desenvolverse
conforme a su cultura, religión y lengua, no solo debe ser aplicado en
salvaguarda de sus derechos humanos, sino que, debe ser comprendido, para tal
efecto, bajo una ética que permita la convivencia en una sociedad plural. Adela
Cortina (2013) sostiene que, la diversidad, los Estados plurinacionales, las
sociedades pluralistas si bien constituyen una riqueza–y mayor aun en la toma
de decisiones- en la realidad resultan sumamente difíciles, y es que, la consulta
a los grupos minoritario representa no solo el derecho de estos a participar
sino también ha de demostrar el respeto del Estado y de la población para con
estos grupos.
Puesto que, al identificase como un grupo se pretende
controlar el medio para producir una sensación de comodidad, que al verse de
cara con la otredad se cae en el odio o disgusto frente a lo extraño, lo
diferente ya sea por religión, modo de vida, lengua, cultura etc. Resulta
complicado reconocer que el otro tenga la misma importancia. Esto va más allá
de la tolerancia, se ha de practicar de manera activa. Porque a todas las
personas se les debe respeto. Todo ello, si bien resulta difícil y complicado
para el Estado, se debe tener en cuenta que ahí radica su riqueza. Aprender la
riqueza de la diferencia, en pos de la Integración. Reconocer la diferencia,
pero entender que todos merecemos una vida digna.
Hay que buscar cooperativamente la verdad, la solución,
bienestar social, el progreso del Estado. Se pueden mencionar diferentes concepciones
al hablar de “cultura” como manifestación artística, científica, educativa o
como el conjunto de actividades desarrolladas por el ser humano (usos y
costumbres). Sin embargo, el atribuírsele tantas acepciones ha conllevado que
su significado no haya sido desarrollado a profundidad, siendo este limitado
(Lasso, Prado y Giraldo, 2019). La UNESCO (2012) define a la categoría de
cultura como “el conjunto de rasgos distintivos espirituales y materiales,
intelectuales y efectivos que nos caracterizan como sociedad o grupo social”
(p. 10). Cabe precisar que, al hablar de cultura debemos comprender que esta no
es estática sino todo lo contrario, se caracteriza principalmente por su
dinamismo es decir encierra un proceso de construcción y deconstrucción, por
tanto, un producto de la historia: “(…) una construcción inscrita en la
historia y más precisamente en la historia de relaciones de grupos sociales
entre sí” (Duarte, 2012, p. 17).
Estas relaciones de grupos sociales entre sí, pueden
caracterizarse por ser desiguales o asimétricas, por ende es importante y
necesario analizar las situaciones históricas en que se producen. Aunado a
ello, conforme explica Talavera (2011) “las tradiciones culturales sólo
alcanzan la categoría de cultura cuando a través de ellas se refleja y reconoce
la excelencia de lo humano”. No pudiendo concebirse una cultura inhumana. Esta
pequeña introducción respecto a lo que se entiende por cultura es el preludio
para poder adentrarnos a la problemática que viene aquejando a la mayoría de
los países latinoamericanos puesto que somos testigo de la relación tensa que
se viene produciendo al tratar de imponer una cultura mayoritaria dominante
subyugando a una o varias culturas minoritarias y la resistencia de estas
frente a tal situación.
El problema de comprender a la cultura como diferencia -al
ser percibida esta diferencia como algo negativo o no deseable- es que puede
conducir a manifestaciones de intolerancia, a través de actos de discriminación
de tipo ética, racial, religiosa, generando conflictos en los diversos ámbitos
de la vida social. Es así como, desde que comienzan a formarse grupos de
personas e identificarse como un “nosotros” frente a “ellos” estas
separaciones, en tanto construcciones culturales, pueden generar tensiones que
generen intolerancia. Para no caer en error, debemos tener en cuenta que estas
fricciones pueden darse en diversos escenarios, para ello debemos entender la
diferencia entre multiculturalidad y pluriculturalidad, si bien sus diferencias
pueden ser sutiles se podemos advertir lo siguiente:
Catherine Walsh (2005) sostiene que cuando hablamos de
multiculturalidad hacemos referencia a “…un término principalmente descriptivo.
Típicamente se refiere a la multiplicidad de culturas que existen dentro de un
determinado espacio, sea local, regional, nacional o internacional, sin que
necesariamente tengan una relación entre ellas” (p. 5). Mientras que la
pluriculturalidad es “…reflejo de la necesidad de un concepto que represente la
particularidad de la región donde pueblos indígenas y pueblos negros han
convivido por siglos con blancos-mestizos y donde el mestizaje ha sido parte de
la realidad, como también la resistencia cultural y, recientemente, la
revitalización de las diferencias” (p. 6).
En consecuencia, podemos advertir que es posible identificar
con mayor claridad las manifestaciones de la multiculturalidad en países como
Estados Unidos y países europeos al referirnos a las colonias de grupos
inmigrantes que coexisten. Por otro lado, la pluriculturalidad hace referencia
a construcciones históricas en un territorio, esto lo podemos ver en países
latinoamericanos.
La tensión que se produce en estas sociedades complejas
presenta como principal reto construir una ética que permita coexistir y
respetar la diversidad cultural. No basta con adoptar un discurso donde se
declare estar “a favor” de la diversidad, pero reconocer, establecer o promover
jerarquías a partir de las categorías de desarrollo o civilización. Para ello
se debe promover un verdadero diálogo intercultural para poder superar y
afrontar estas realidades, teniendo como norte las ideas de igualdad y la
justicia como respeto a los Derechos Humanos. Esta última idea se fundamenta en
que “…el contenido de la justicia consiste en el reconocimiento, respeto y
protección de los derechos humanos, en cuanto que resumen las exigencias
fundamentales del ser humano” (Talavera, 2011).
En consecuencia, para que algo sea considerado justo ha de
estar acorde a la defensa de los derechos humanos, convirtiéndose en el punto
donde se encuentra ámbitos como lo social, político y cultural. Sin embargo, si
bien se ha reconocido ampliamente su universalidad, no existe un consenso en
cuanto a su contenido por parte de los Estados. ¿Cómo interpretarlos?, el
discurso que se adopta para dotarlos de contenido parte de una determinada
visión ideológica y cultural. Sin embargo, debemos rehuir de entender lo
universal de manera simplista, para legitimarse ha de ser producto del dialogo.
En este sentido, “La universalidad no debe constituir un punto de partida, sino
un punto de llegada, un ideal regulativo, un objetivo que ha de ser alcanzado
“en” y “desde” la diversidad cultural” (Talavera, 2011).
Con el dialogo intercultural se supera el discurso de
universalismo como globalización y el de la cultura como algo estático. Se
supera la dominación y se da pie a la interacción y la aceptación del otro. El
Perú, en palabras de Espezúa (2016) “es un país pluriculturalmente hablando”
(p. 26) y desde esa pluralidad, es que desde hace muchos años se vienen
llevando a cabo luchas por el reconocimiento, por parte de los grupos
culturales minoritarios y marginados, cuyos reclamos tienen como característica
principal la defensa del medio ambiente y protección del territorio.
CONCLUSIONES
La interculturalidad no solo supone a reconocer como derecho
a “ser diferente” sino que tengan la oportunidad y condiciones para que puedan
expresarse y participar en la toma de decisiones públicas, en particular,
aquellas que les afecten. La defensa de la dignidad humana abarca la defensa de
su identidad que está conectado íntimamente con la cultura. Por lo que, las
exigencias para la defensa de la dignidad humana, incluyen las exigencias para
la defensa de las identidades culturales, por lo que una de las tareas es
romper las ideas del “otro” como diferente, como inferior, como “exótico” y
construir alternativas de reconocimiento en condiciones de igualdad.
Consideramos que, una de estas alternativas es el diálogo intercultural.
De esta manera, en el caso de Perú y demás países
latinoamericanos, el encuentro con las culturas originarias que han sobrevivido
el colonialismo se debe realizar a través de un dialogo intercultural, antes
que la hegemonía, la explotación, la marginación, si es que existe un verdadero
compromiso con los derechos humanos. Eso sí, derechos humanos que deben ser
reapropiados para romper aquellos rasgos de colonialidad.
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[1] Máster en Cuestiones Contemporáneas en
Derechos Humanos por la Universidad Pablo de Olavide. Maestranda en Filosofía
con mención en Ética y Filosofía Política por la Universidad Nacional San
Agustín de Arequipa. E-mail: iparib@unsa.edu.pe